贵都高速公路 中国西部首个PPP项目成长记

经济观察报 王雅洁

山顶在云间，山脚在江边，说话听得见，走路要一天。这是对中国西部地区贵州省的真实写照。中国西部地区首个PPP项目，就落地在这个山高沟深的天险之地。

经济观察报获悉，2016年两会期间，中部、西部、南部等多地区的地方政府及相关单位向中国交建表露了深度合作的意向。

9年前，当时并无太多基础设施建设投资经验的中国交建，在西部地区尝试首个BOT（建设-运营-移交）加上EPC（设计施工总承包）投资模式。

首创西部BOT+EPC

贵州首个PPP项目的雏形开始于2007年。贵州省要修两条路，一条是从贵州修到广州的高速公路，另一条是从贵州修到广州的高速铁路。对于经济相对欠发达的贵州地区来说，如果不在交通基础设施上实现突破，不能和发达地区对接，贵州发展会举步维艰。

但是，资本运作需要行业许可，首先需要一份规划，而在当时的贵州省发改委五年规划中，并没有相关的详细规划。

中国交建相关负责人给贵州省提了一个建议：我们公司长期在贵州做设计和施工，如果用BOT+EPC的模式来修建这部分的基础设施行不行？这是一个大胆的想法，虽然国际上已有这种做法，但国内尚无先例，当时国家政策并没有明确鼓励实施BOT+EPC等投资模式的条文。

2007年的基础设施建设投资，常用的模式是条块分割，这家做设计，那家做施工，再来一家做运营，整个产业链呈断裂状态。

中国交建总裁助理、投资事业部总经理赵喜安这样评价当时基建项目的普遍问题：也就是说，政府在干市场的事情，既在当运动员，负责资金问题，还在当裁判员，组织工作也是政府来做，运营更是政府自己运营，长期以往，对应的职能便出现了不契合之处。

正是在这种情况下，中国交建和贵州省交通部门都认为BOT加EPC模式是可行的。不过他们遇到的第一个问题就是，这种模式在政策法规上是一片空白。

除去政策法规空白，让贵州省省政府做出尝试的另外一个原因是，财政资金要支撑巨大的基础设施建设确实捉襟见肘。2007年之前，贵州交通投资模式都是政府主导，如果想按上述模式落地高速公路项目，财政资金显然有限，需要社会资本的参与是最可行的选择。

在一次会议上，地方政府拍了板，干。

中国交建投资事业部相关负责人告诉经济观察报，贵州地方领导班子在当时的操作思路还是先招投资人，再由投资人来招施工总承包单位、设计单位、监理单位，以及实验检测单位，这些都是分开招的。后来，贵州地方领导班子的思路扭了过来：将投资人和设计部门一次招标完成，既确定了投资人的地位，又确定了企业和产业相关主业的合同额，二者同时锁定，成为全国首创。

PPP模式早期样本

不到半年的时间里，经过招投标和多方谈判，中国交建拿下了贵都高速公路项目。

贵都高速公路是连接贵阳至都匀的高速公路，也是厦蓉高速公路贵州段重要组成部分，全长约80公里，并同步建设二、三级公路连接线约10公里。对于贵都高速公路项目，赵喜安直言：别人没看到的商机

中国交建

看到了。

中国交建

眼中的商机究竟是什么？原因就在于这条路本身的功能定位很强。这条高速公路是贵阳的放射线，属于一种截弯取直。相关人士给经济观察报记者打了个比方：比如原来这么走要一百多公里，修完后节约二十多公里，也就是说这条路修起来后肯定有人会使用，使用者意愿是很强的。

中国交建在基建投资领域的一个优势就是全产业链。赵喜安打比方说：我们企业自己有规划、有设计、有建设、有运营，还有装备制造等，但是如果涉足其他市场领域，我们的产业链则是分散的。所以，只有在一体化的投资项目上，才能把我们的优势发挥到极致。

尤为重要的一点在于，以往中国交建的固定资产主要是施工机械，这些上千亿元的资产只有折旧，不会给企业带来现金流。但是，如果中国交建能够囊括高速公路这类资产，就能够给企业带来比较稳定的资产。实际上，在把政府不该做的事交给市场去做之后，这一类的基建项目发展思路便出现了调整，市场配置资源的效率可以得到提高。

在多方利益权衡下，贵都高速公路的投资模式最终确定下来，这种多方参与的投资思路成为PPP模式的早期样本。

修一公里至少要花1亿

但是，贵都高速公路项目并非步步顺利。

率先吃螃蟹的赵喜安对贵都高速公路项目进行初期评估时，也曾心中打鼓：到底做不做？怎么做？

实际上，在2007年，不仅仅是贵州地方没有相关投资模式方面的政策支持，从中国交建的角度来看，当时的中国交建的投资体系、投资机制也处于建设过程中。

在一次董事会议上，要回答贵都高速公路项目的一系列问题。为什么要投资？为什么一定是这条高速公路？毕竟，贵都高速公路项目的总投资额近80亿元，中国交建当时一年的利润也就是100亿元左右。这一个项目就需要花费集团一年利润的绝大部分，中国交建的高层管理者背负着巨大的压力。

长久以来，贵州地区的天气都是阴雨天气居多，云层较厚。为了完成设计，测量必须有一个前期的地形图，否则很难做设计。中国交建投资事业部副总经理卢耀军对经济观察报表示：有一个问题，地形图是需要飞机在天上飞行，并拍摄航片的。因为贵州天气不好，飞机一直飞不了。偶尔等天气好些，赶紧调派飞机过来，刚刚飞过来，云层也紧随而至，最后没办法，为了赶时间，只能靠人工测量测绘。

面对树林茂密、植被厚实的地理环境，设计团队开启了早晨出工，夜晚方归的工作模式，面临重重困难，历经几个月的时间，终于完成了前期测量。

接下来的施工更加艰难。一眼就能看见春夏秋冬的贵州地势，其中还包括50%以上的桥隧，在这种情况下，施工十分艰险。与地势平坦地区相比，在贵州地区施工，缺乏更安全的建设条件、施工条件，因为原先的施工便道就非常少。

负责贵瓮高速公路项目副总闫忠斌对经济观察报表示，贵都高速公路的建设施工，与贵瓮高速公路有共通之处，共同之处就是难。

闫忠斌说：贵州不像南方地区，有着比较好的道路，一些大型设备可以通过船运进来。在这里建设，一些材料都需要拆散，再到现场来拼，比如贵瓮高速的悬索。在山区干活，各方面都会相对困难，用水困难便是典型难题之一。而且，在贵州地区修建高速公路，成本也相对较高。以贵瓮高速为例，大概平均一公里为1.2亿元左右。

五年后拿到回报

2011年，贵州省首个经营性PPP项目贵都高速公路项目竣工并正式通车。自此，山川大海，通江达海的期望不再是摸不到的肥皂泡。

卢耀军透露：这个项目后期运营还是不错的，通车完成5年后，报表基本上可以做平，虽然已经亏了5年了，但投资高速公路收取经济利益回报是需要周期的。何况我们有30年的周期，亏5年是正常的。

有了贵都高速公路项目的经验，赵喜安表示，中国交建从此便一发不可收。当年中国交建的下属单位全部来了，集团只能进行降温处理。赵喜安说。

中国西部首个经营性PPP项目的正式落地，开创了BOT+EPC的投资和经营模式。

贵州省交通运输厅党委委员、总规划师邱祯国认为，贵都高速公路项目的BOT+EPC的模式，是一次重大突破。此后，贵州省交通厅对招标、投标的一个条款做了修改：当投资人具备设计施工资质和能力的时候可以自行施工和自行设计。

邱祯国表示：应该说BOT原来起步有探索，真正的起步还是从2007年。贵都路取得成功以后，其它省都来贵州交流、学习。这确确实实使我们尝到甜头，也知道了怎么来尝试PPP模式。

从数据反映的情况来看，截至2015年底，中国交建共有160余个投资项目，涉及投资合同总额约7500亿元，累计完成投资总额近3000亿元。政府是中国交建的主要投资合作伙伴，公司80%以上的投资项目采用政府与企业合作的PPP模式。这其中，包括全世界第二高桥的贵瓮高速公路清水河大桥项目。

而且，中国交建投资区域基本覆盖全国，形成了沿海和沿江地区规模大、中西部地区数量多的格局。其中，广东1500亿元，江苏850亿元，贵州800亿元，重庆600亿元，云南、海南、湖北各500亿元。公司同时在海外12个国家实施投资项目，正在8个国家推进PPP项目，投资总额近90亿美元。

根据测算，平均每1亿元的高速公路投资可以拉动GDP增长1.3至1.5亿元；高速公路每增加1元投资，可拉动投资4元，每1亿元高速公路的投资建设可直接产生1800个就业岗位。

贵州省交通运输厅党委书记、厅长王秉清欣喜有余对经济观察报表示：贵州交通在十二五期间有了长足发展，投入总量6100亿元，是十一五的4倍，十一五是1500亿元，正好翻二番。2014年底广州到贵阳的高铁正式开通，去年开通贵阳到长沙的高铁，这两条高铁开通以后连接了13个城市，去年通昆明、明年通重庆、后年通成都，再后年通南宁，贵阳与周边城市形成三小时经济圈，真正的贵州交通进入高铁时代，对于贵州这样一个省份来说真的不得了。

能不能形成大循环

经过贵都高速公路这一投资模式铺路，经济观察报获悉，截至目前，该地与央企还探索出了BOT+EPC+政府补助、TOT（移交-运营-移交）、股权合作+EPC+运营期补贴、融资加合作模式以及PPP购买服务的模式。

中国财政科学研究院院长刘尚希这样评价上述PPP模式：从贵州的实践来看，这是一个不断实现新发展的平台，在这个平台上政府和社会资本得以有效的合作。

但刘尚希也表示：我也有一些困惑，因为PPP不是一锤子买卖，是一种长期的合作，现在贵州发展这么快，我还在考虑的一个问题，这种模式从未来的角度看，风险点在哪些地方？

在刘尚希看来，PPP从短期看是没有问题的，但从长期看，究竟能不能形成一种大循环？

他所说的大循环，是指不管是使用者付费、还是管理者付费，都处于整体经济循环的框架中。其中，使用者付费体现在物流、人流上，如果未来高速公路能够拥有更多的使用者付费，那么就能形成可持续的发展。

从全国的大环境来看，加上贵州的位置，刘尚希预判，该区域发展潜力还是非常大的。如果在产业规划、投资环境这方面能进一步优化，例如构建一个大交通的格局作为基础，良性循环的形成应该问题不大。

赵喜安根据自己多年实践提出建议，未来在政策层面，希望政府部门进一步健全法律体系，完善诚信履约机制；在操作层面，希望政府与企业建立平等协商、权责匹配、责任落实、风险共担、项目退出的机制；在市场层面，希望金融支持更加有力、资本收益更加合理、竞争环境更加良性。

赵喜安期望看到的是，PPP在减轻财政压力、降低政府债务风险、增强经济增长中发挥内生动力；在推动政府职能转变、推进依法治国、供给侧改革、去产能中发挥更大作用。

与企业相呼应的是，贵州省下一步的实践，将体现在贵州省的十三五规划中。

邱祯国透露：十三五期间的交通还将继续加大建设。按我的理解，从经济学角度上看就是需求侧和供给侧，从供给侧来看，交通运输是最大的供给侧。以互联网+为例，真正落地还是要通过运输到达家门口，才能拿到快递，所以十三五期间，贵州还将不遗余力推动交通建设。

在资金方面，王秉清直言：有一点，我们省里面资金是准备好的，以每年10%的速度递增，估算到十三五应该有130亿元。融资方面，我们正准备建400亿元的交通基金。利用政府基金四两拨千斤的作用，缓解资金流转压力。

王秉清说：未来的挑战就是一个责任担当的挑战，就是看部委、省委省政府敢不敢担当，我们报上去他们批，批了我们就干。