[上海]解读《上海市绿化市容“十三五”规划》

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一、规划的制定背景

“十三五”是上海基本建成“四个中心”和社会主义现代化国际大都市、形成具有全球影响力的科创中心基本框架的关键时期。根据市委、市政府关于“十三五”规划编制的统一部署，我局积极组织开展了规划编制工作。

“十二五”期间，绿化市容行业按照上海创新驱动发展、经济转型升级的总体要求，扎实工作，生态环境建设和城市环境建设取得显著成效：一是促进“绿林湿”三地协调发展，“环、楔、廊、园、林”生态体系框架初步形成；二是生活垃圾处置管理体系加快完善，源头分类减量确立上海模式；三是市容环境总体保持整洁有序，后世博常态长效管理模式探索创新；四是行业发展基础不断夯实，保障措施得到有效加强。

另一方面，绿化市容行业发展仍存在一些亟需破解的问题：一是生态环境水平与全球城市定位存在差距，规模和品质有待提升。生态资源规模总量明显不足，保护面临较大压力；生态空间结构布局均衡性、系统性问题突出；功能和质量水平总体不高。二是生活垃圾处置管理与低碳发展要求存在差距，生活垃圾分类成效、资源化利用水平待提高。湿垃圾、建筑垃圾资源化利用能力明显不足，垃圾源头减量和激励政策亟需研究完善，城乡环卫管理常态性有待落实。三是市容景观管理与国际化大都市标准存在差距，管理常态长效机制有待深化。无序设摊、跨门营业、渣土管理等城市管理顽症，缺少根本性的解决措施，公众社会参与不够深入，资金保障机制待落实。

“十三五”是上海基本建成“四个中心”和社会主义现代化国际大都市、形成具有全球影响力的科创中心基本框架的关键时期，绿化市容行业发展机遇与挑战并存。一是生态文明建设为绿化市容事业发展提供新动力，生态环境建设管理瓶颈亟待突破。二是“五化”协同发展为绿化市容事业发展提供新空间，行业建设管理制度亟待创新。三是全球城市定位为绿化市容事业发展提供新目标，城市运行保障能力亟待加强。

二、规划主要内容

（一）关于规划文本的体例

《上海市绿化和市容“十三五”规划》共设立七章，分别是：“十二五”规划回顾、“十三五”发展形势分析、指导思想和基本原则、规划目标和布局、主要任务、重点项目和保障措施。

（二）关于“十二五”回顾

“十二五”主要指标完成情况

（三）关于“十三五”指导思想和基本原则

指导思想是：深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会及中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立五大发展理念，根据市委、市政府总体要求，围绕“国内领先、国际一流”行业奋斗目标，着眼生态宜居城市建设，坚持深化改革，坚持大胆创新，坚持积极转型，坚持协调发展，注重法治化、社会化、市场化和科学化，大力加强生态环境建设管理，不断提升行业公共服务水平，努力提升广大市民绿色发展的获得感和感受度，为上海建设“四个中心”、科创中心和社会主义现代化国际大都市，有效提供“绿色、整洁、有序、宜居”的基础生态环境和市容环境保障。

基本原则是：一是生态优先，量质并重。积极拓展生态空间，优化结构、系统布局、功能复合，加强各生态用地之间的有机联系，不断提升绿化感受度和绿视率，改善城市生态环境。二是城乡一体，均衡发展。统筹城乡一体发展，把握新型城镇化发展机遇，围绕“五化”协同要求，探索形成适应郊区绿化市容建设管理的理念和机制。三是以人为本、服务民生。探索精细化、人性化的城市管理模式，构建绿色友好、生态和谐的城市环境，不断满足市民日益增长的对生活环境质量的需求。四是深化改革，创新管理。把握行业公共性和公益性特点，加快政府职能转变，坚持管理重心下移，深化养护市场化改革，统筹兼顾推进行业发展。

（四）关于规划目标指标和布局

1、规划目标

规划总体目标是，到2020年，以实现生态宜居为目标的城乡生态网络体系框架基本形成，系统化、功能化、精细化的生态服务水平进一步提高。全市森林覆盖率达到18%，人均公园绿地同口径达到15平方米以上（按常住人口计算，达到人均8.5平方米以上），建成区绿化覆盖率达到40%；道路成荫率达到70%以上，单位面积森林蓄积量达到65立方米/公顷以上，森林生态服务功能年价值量达到120亿元；湿地保有量达到37.7万公顷，湿地保护率达到35%，综合物种指数达到0.5以上。

以分类分流管理为基础的城市生活垃圾收运处系统基本建成，实现生活垃圾减量化、资源化、无害化水平持续提升。生活垃圾无害化处理率维持100%，原生垃圾基本实现零填埋；持续推进生活垃圾分类减量，生活垃圾回收利用率达到38%；道路机械化清扫率达到92%。

以市容环境常态长效为要求的城市市容环境运行机制及管理平台基本建立，总体实现城乡市容环境“整洁、有序、美观”。市容环境综合管理达标街镇占全市街镇总数的85%以上，城镇化地区户外广告设施按实施方案规范管理覆盖率达到90%。

2、规划主要指标

规划指标的选择主要遵循了以下原则：一是规划指标要综合体现行业发展趋势和重点，表征行业发展水平；二是规划指标既要有延续性，又要结合行业发展有所创新；三是规划指标要有可比性，便于与国内和国外同行的比较；四是规划指标的数据要有可获得性，指标要有可操作性，便于规划执行评估和考核。鉴于此，规划确定绿化市容“十三五”规划发展指标共11项，其中建设指标6项，管理指标5项。

3、规划布局

生态环境方面，进一步落实完善“环、楔、廊、园、林”的生态格局，突出实施构建“两道”、“两网”、“两园”生态体系。两道－生态廊道和城市绿道，形成网络体系；两网－城市立体绿网和郊区农田林网；两园－城市公园体系和郊野公园体系，形成开放空间。环卫管理方面，按照“一主多点”、“系统布局”为指导，生活垃圾末端设施布局稳定固化，中转设施布局合理有效，湿垃圾处理设施实现规划落地，环卫作息场所及停车场、码头等明确布局和标准，建筑垃圾中转、资源利用、消纳及处置设施形成体系。市容景观方面，着力打造崇明花岛，“上海花城”格局初步形成；全市建成区完成100条主要道路、20个示范区域的市容环境综合整治；全市基本形成“一核多星三带多点”的城市夜景构架布局。（一核－外环以内主城区，多星－外环以外郊区新城；三带－黄浦江、苏州河、延安高架-世纪大道沿线，多点－人民广场、原世博园、徐家汇、五角场等区域）

（五）关于规划主要任务

一是提升生态资源总量和质量。系统实施绿地林地建设，全市新建绿地6000公顷，其中公园绿地2500公顷以上，新增林地面积30万亩以上。积极构建两道两网两园，加大重点区域绿化建设力度，积极推进工业区转型增绿。加强“三地”资源保护管理，落实生态红线划示，研究建立占补平衡机制，形成较为完善的湿地及野生动物栖息地保护网络体系。提升生态品质和效益。

二是完善垃圾收运处置管理模式。健全生活垃圾分类减量体系，生活垃圾分类覆盖达到750万户，绿色账户覆盖达到500万户以上；完善城乡一体的生活垃圾收运处理体系，生活垃圾处理能力维持在27000吨/日，湿垃圾资源化利用总能力达到7100吨/日，完善与“城乡一体化”相协调、与生活垃圾处理处置系统相匹配的收运物流体系；提升建筑垃圾收运处置能级，建立有序的中转消纳处置体系。

三是积极推进城市管理转型。巩固提升市容环境质量，进一步落实市容环境卫生责任区管理制度，开展特定区域环境治理；加强户外广告和景观灯光管理，全面推进景观灯光规划和户外广告设施设置阵地规划实施工作，建立健全景观设施建设维护、日常监管和安全管理制度；深化无序设摊等难题顽症专项治理；提高城乡保洁服务管理水平，全市道路机械化清扫率达到92%。

四是加强基础管理和公共服务能力。加强行业科技能力和信息化建设，加快科技成果转化和推广应用，基本建成“智慧绿化市容”；推进绿化市容人才高地建设，建立适应行业实际、更加灵活的人才管理机制；加强街镇基层管理队伍建设，做实做强绿化市容和林业街镇基层管理单位，深化拓展网格化管理；提升公共服务能力和水平，建设“上海花城”，提高行业科普教育水平。

（七）关于重点项目

为有力支撑各项目标任务实现，根据生态专项规划和环卫转型规划落实的生态空间布局和用地，充分考虑近期规划实施的可行性，“十三五”期间安排“十大”重点工程：生态廊道建设工程、城市绿道建设工程、立体绿网建设工程、农田林网建设工程、城市公园体系建设工程、郊野公园体系建设工程、外环生态专项工程、公园改造提升工程、生活垃圾和建筑垃圾收运处体系建设工程、老港生态基地建设工程。

为保障规划的顺利实施，规划提出了加强法制建设、加强政策引导、加强规划评估、加强改革创新和加强社会参与等五个方面的保障措施。

• 市政府办公厅关于转发市绿化市容局等制订的《上海市绿化市容“十三五”规划》的通知