回望2019·养老服务篇：为保障亿万老年人的美好生活夯实制度根基

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本报记者张婷

人口老龄化是贯穿我国21世纪的重要国情，有效应对人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉。党的十九届四中全会提出，要“积极应对人口老龄化，加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”。

经国序民，正其制度。历史车轮滚滚向前，时代飞速进步，养老事业改革迎来跨越式发展：顶层制度体系基本成型、供给体系加快优化、资金保障逐步加强、发展环境不断改善，为构建更加成熟完善的中国特色养老服务制度体系奠定了坚实基础，让亿万老年人过上美好生活成为构建“中国梦”的动人篇章。

顶层设计：养老服务制度体系基本成型

今年以来，国家层面不断加快推进养老服务顶层设计和制度体系建设，一系列纲领性文件相继出台，对中国特色养老服务体系进行全面系统部署。

2019年初，根据党中央、国务院印发的《民政部职能配置、内设机构和人员编制规定》，民政部设立养老服务司，积极应对人口老龄化时代挑战，肩负起老年人福利工作和养老服务体系建设等重任。4月，国务院办公厅印发《关于推进养老服务发展的意见》，制定28条具体政策措施，打通“堵点”，消除“痛点”，养老服务发展障碍逐一破除，市场机制不断健全。经国务院同意，民政部于今年8月印发《关于进一步扩大养老服务供给促进养老服务消费的实施意见》，除障碍、强监管，进一步夯实了新时代养老服务发展根基。

与此同时，6月召开的全国政协双周协商座谈会围绕“构建居家社区机构‘三位一体’的养老服务体系”议题建言咨政、共商养老民生大计;近期召开的中央经济工作会议对养老服务专门部署，养老服务成为国民经济和社会发展的重要组成部分。

11月，中共中央、国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，为中国特色养老服务制度体系划定了“路线图”：到2022年，我国积极应对人口老龄化的制度框架初步建立;到2035年，积极应对人口老龄化的制度安排更加科学有效;到本世纪中叶，与社会主义现代化强国相适应的应对人口老龄化制度安排成熟完备。

各地积极响应国家部署，因地制宜创制政策，精准对接老年服务需求，丰富养老服务供给，推动养老事业迈上新台阶。上海出台《社区嵌入式养老服务工作指引》，不断做细做实做深大城养老新模式;《江西省养老服务体系建设发展三年行动计划(2019-2021)》明确8大类22项具体任务，为推进全省养老服务体系高质量发展确定了时间表;广东省《关于加快推进养老服务发展的若干措施》主动回应老年群众关切和期盼……中国特色的养老服务制度体系在各地落地生根，展现出强大的生命力。

多元供给：养老服务供给体系加快优化

近年来，我国初步形成了党委领导、政府主导、社会参与、全民行动相结合的养老服务供给体系。为广大老年人提供多元化、多层次、价格合理、方便可及的普惠养老服务，不断发挥市场在养老服务资源配置中的决定性作用，社会养老力量在其中扮演着越来越重要的角色。

国务院接连出台全面放开养老服务业市场、深化“放管服”改革政策，全面取消养老机构设立许可;养老机构内设医疗机构设置审批改为备案制;放开境外投资者在华投资养老服务，实行同等优惠;着力解决养老机构消防审批楼层设置限制等问题;《城企联动普惠养老专项行动实施方案》中土地、规划、融资、财税等一揽子政策支持包，为广大老年人提供买得到、买得起、买得好、买得放心的养老服务;《关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》，降低了社会资本进入养老服务行业的门槛，在供地政策支持下，社会资本投资养老服务业的积极性大幅提高……

2019年，养老服务新模式与新业态不断创新丰富，从居家、社区到机构，从公办到民办，从兜底服务、基本服务到高端服务相衔接的多层次供给格局正在加快构建。

截至目前，全国各类养老服务机构和设施共17.76万个，各类养老服务床位合计754.6万张，超过50%的养老机构和近40%的养老床位由社会力量举办。养老服务举办主体逐步从政府为主转变为政府加大投入，民间资本、社会力量广泛参与、竞相发展的新格局。

综合保障：养老服务支付体系建设逐步加强

站在新起点，党的十九届四中全会对“坚持和完善统筹城乡的民生保障制度”做出新部署。

统筹城乡的基本养老保险制度作为重要一环，关系着亿万老年人的美好生活。截至2018年底，基本养老保险制度已覆盖超过9.5亿人，世界上最大的社会保障安全网已经形成。

与此同时，老年人福利保障稳步推进。全国高龄津贴制度已实现省级层面全覆盖，惠及2972.3万老年人;符合条件的1490万困难老年人纳入最低生活保障范围，390万特困老年人纳入政府供养范围。经济困难老年人的服务补贴、失能老年人的护理补贴制度基本实现了省级全覆盖，惠及近3600万老年人。

改革不断聚焦，满足所有老年人的基本养老服务需求，失能老年人长期照护服务是重中之重。目前，我国有4000多万失能老年人，构建覆盖城乡、保障充足的长期护理保障制度是人心所向，大势所趋。

2019年是长期护理保险试点推行的第三年，长护险改革试点在全国遍地开花。截至6月底，青岛等15个试点城市和吉林、山东2个重点联系省的参保人数达8854万人，享受待遇人数42.6万，年人均支付9200多元。

作为长护险制度重要一环的资金筹集设计，各地或单一由医保基金划拨，或医保、财政、单位、个人等多元筹集，“八仙过海，各显神通”。以社会长护保险、商业长护保险相衔接、互补充的保险制度，正在进一步探索实践。截至2018年底，商业保险公司参与长期护理保险试点项目约35项，覆盖人数约4647万，长期护理保险基金规模约47亿元。

值得关注的是，“社商合作”使养老服务领域资金保障不断增强，财政性资金为引导、民间资本为主体的养老服务多元投入机制初步形成，公益慈善的补充作用也日渐凸显。

规范有序：养老服务综合监管体系逐步形成

提升养老院服务质量，事关2亿多老年人切身利益，特别是失能半失能老年人的晚年幸福。

5月23日，民政部、国家卫健委、应急管理部、市场监管总局联合召开视频会议，部署2019年全国养老院服务质量建设专项行动。这一专项行动已连续开展三年。通过开展大检查大整治，36万处养老院普遍存在的安全隐患得到有效遏制和集中处理，养老院服务质量建设长效机制不断完善，确保每位老年人都能生活得安心、静心、舒心。

没有规矩，不成方圆。针对养老机构服务不规范、不达标问题，国家层面相继出台《养老机构服务质量基本规范》《养老机构等级划分与评定》等国家标准，确定了养老机构服务质量的“基准线”，划定了“等级线”，初步建立了全国统一的养老机构服务质量评价标准，全国养老机构服务质量由此翻开标准化管理的新篇章。

养老服务市场鱼龙混杂，如何激励市场主体诚信自律?民政部近期出台《养老服务市场失信联合惩戒对象名单管理办法(试行)》，针对存在严重失信行为的养老服务机构及人员，建立养老服务信用体系，通过实行联合惩戒，营造诚实守信的发展环境。

此外，今年实施的《养老护理员国家职业技能标准(2019年版)》成为指导养老护理员培养培训、开展职业技能等级认定和规范养老护理职业行为的依据。《养老服务常用图形符号及标志》《养老机构顾客满意度测评》《养老机构预防压疮服务规范》三项行业标准的发布，不断提高全国养老机构规范化服务水平。以“双随机、一公开”为基本手段、以重点监管为补充、以标准规范和信用监管为基础的新型监管机制，确保了全面放开市场后的养老服务安全。

激浊扬清，破除积弊，彰显了中国特色养老服务的制度优势、发展优势。养老服务质量建设不断夯实、等级评价大力推进、重大风险隐患清除攻坚，保障全体老年人幸福晚年的养老服务综合监管体系渐次形成。

构筑养老服务高质量发展综合监管防线

本报记者马丽萍

养老服务事关亿万百姓福祉，党和国家高度重视，政策层面频繁发力。贯彻落实习近平总书记就提高养老院服务质量提出的“适应需求、质量优先、价格合理、多元供给”要求，近年来，高质量发展我国养老服务业已成为业界共识。

高质量发展离不开高效能监管，特别是在养老服务业“放管服”改革背景下，养老机构全面取消设立许可，改由民政部门登记备案。面对新形势，如何创新养老服务的监管方式，构建权责明确、分工协作、透明高效的综合监管机制，推动养老服务高质量发展，成为民政部门面临的一道“新考题”。

以标准引领高质量发展

近日，上海市第一社会福利院获得“上海品牌”与服务认证双认证，成为上海首家通过双认证的组织，向全社会展示了上海养老行业在品牌引领、标准化建设、质量管理等方面的成果。老年人若能入住这样的机构，自然是“心向往之”。凡具有“品牌”效应的机构，无论在硬件设施、服务规范还是管理体系方面都有严格的标准体系。

标准体系是推动高质量发展的关键手段。《养老机构服务质量基本规范》的出台，明确了全国养老机构服务质量的基准线、起跑线，标志着全国养老机构服务质量迈入标准化管理的新时代。

为扎实推进养老服务标准化建设，民政部“动作”频出。国家标准《养老机构等级划分与评定》，填补了养老机构等级划分与评定的国家空白;11月，《养老机构服务安全基本规范》强制性国家标准开始面向社会征求意见，对防范、排查、整治养老服务安全隐患意义重大;近日，又发布《养老机构顾客满意度测评》《养老服务常用图形符号及标志》《养老机构预防压疮服务规范》等三项行业标准，从养老机构日常管理与服务的三个细处着手，将提高养老机构规范化管理水平，改善和提升养老服务质量，用标准和规范进一步落到细处、实处。

为推动相关标准、规范的落实，8月，印发了《关于实施特困人员供养服务设施(敬老院)改造提升工程的意见》《关于进一步加强特困人员供养服务设施(敬老院)管理有关工作的通知》，特困人员供养服务设施、服务质量基本规范被纳入养老服务质量提升进行通盘考量;印发《关于加快建立全国统一养老机构等级评定体系的指导意见》，推动养老服务高质量、多元化发展将有全国统一的标准。

养老服务的高质量发展离不开标准规范体系的不断完善，老年人入住评估标准、养老床位建设标准、养老照护操作标准、养老基本安全规范……只有每一项标准和规范都落到具体实践中，老年人在养老服务中的获得感和幸福感才能真切而实在。

以评估激励高质量发展

入住一家怎样的养老机构能让老年人“安心”，让家属“放心”?随着物质生活水平的提升，老年人的养老服务需求日趋多元，面对五花八门的养老服务机构，如何降低选择成本，高效精准地达成供需对接也成为一道待解难题。

开展养老机构等级划分与评定，以服务质量为核心要素，为服务从入门到更高质量发展，提供综合评价机制，或可解决上述难题。《养老机构等级划分与评定》出台前，北京、上海、天津、浙江、山东等地都先后进行了积极探索，但各地等级划分、相关标准、评定范围都存在较大差异。建立全国统一的养老机构评估体系，既为老人及其家属选择养老机构提供了一把“尺子”，也为养老机构不断提高服务质量提供基本指引，有助于推动有品质的养老服务企业更好地开展跨区域连锁经营，实现品牌化、连锁化。

今年，围绕《养老机构等级划分与评定》地方标准，北京、重庆、广东等地均委托第三方专业机构推动相关评估工作开展。重庆市第一批完成77个机构评估，据重庆市养老服务处相关负责人介绍：在评估中，引入上海恩谷信息科技有限公司的养老机构智慧评定系统，“利用‘互联网+’技术手段来对评定工作进行全过程的规范化管理，既提高了工作效率，也确保了评定工作公开、公正、透明、专业。”北京新版评定标准，不再将养老机构床位规模、入住率、绿化率作为基本条件，而是将“近三年内未发生服务质量、安全健康、环境保护等方面重大责任事故”作为硬性规定，列为“一票否决项”。广东省96家养老机构申报评星，经实地复核认证，对其中7家不予认定。

以监管保障高质量发展

北京市正探索建立纵向+横向的双维度联合监管体系，即政府部门行政监管、行业协会自律管理、服务对象及家属主动监督、社会舆论公开监督的养老服务监管体系，将养老服务财政资金使用、政策标准实施、市场行为规范、市场监督管理、规划建设、建筑设施、医疗卫生、食品药品监管及对老年人权益维护等全面纳入监管范围。今年年初，北京市养老行业协会对外发布《北京市养老服务行业诚信自律公约》及实施细则，要求养老服务经营者应合法经营、诚信守约，严禁欺老虐老行为。将建立全市统一的养老服务经营者和从业人员诚信档案，设立诚信自律监督委员会和专门的诚信基金，惩劣奖优。

广州市鼓励信誉度良好的服务主体连锁化、品牌化、规模化运营。建立跨部门联合监管和联合执法机制，加强对养老服务机构的安全监管，将食品经营资质等涉及养老机构运营服务重大风险隐患的28项硬指标单独列表检查，完善养老服务领域信息监测和分析工作，将“保健品”市场、非法集资和虚假广告、宣传乱象列入督查范围，严厉查处养老服务机构在运营中的违法违规行为。

回顾2019，养老服务综合监管体系初步建立。展望2020，适应全面建成小康社会提出的新要求，养老服务综合监管体系也将继续健全完善，为保障和提升养老服务质量，构筑更坚固防线。

2019年十大养老新闻

《中国社会报》养老产业周刊编辑部

习近平：让所有老年人都能有一个幸福美满的晚年

2月3日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在2019年春节团拜会上发表讲话。他说：“古人讲，‘夫孝，德之本也’。自古以来，中国人就提倡孝老爱亲，倡导老吾老以及人之老、幼吾幼以及人之幼。我国已经进入老龄化社会。让老年人老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安，关系社会和谐稳定。我们要在全社会大力提倡尊敬老人、关爱老人、赡养老人，大力发展老龄事业，让所有老年人都能有一个幸福美满的晚年。”

党的十九届四中全会对养老服务体系建设作出新部署

10月31日，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。(以下简称《决定》)《决定》指出，积极应对人口老龄化，加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。

中共中央国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》

11月，中共中央、国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，提出到2022年，我国积极应对人口老龄化的制度框架初步建立;到2035年，积极应对人口老龄化的制度安排更加科学有效;到本世纪中叶，与社会主义现代化强国相适应的应对人口老龄化制度安排成熟完备。规划在5个方面部署了应对人口老龄化的具体工作任务：夯实应对人口老龄化的社会财富储备，改善人口老龄化背景下的劳动力有效供给，打造高质量的为老服务和产品供给体系，强化应对人口老龄化的科技创新能力，构建养老、孝老、敬老的社会环境。

“社区养老服务业”首次写入《政府工作报告》

3月5日，国务院总理李克强出席十三届全国人大二次会议并作《政府工作报告》，提出要大力发展养老特别是社区养老服务业，对在社区提供日间照料、康复护理、助餐助行等服务的机构给予税费减免、资金支持、水电气热价格优惠等扶持，新建居住区应配套建设社区养老服务设施，改革完善医养结合政策，扩大长期护理保险制度试点，让老年人拥有幸福的晚年，后来人就有可期的未来。

国务院办公厅印发《关于推进养老服务发展的意见》

3月29日，国务院办公厅印发《关于推进养老服务发展的意见》(以下简称《意见》)。《意见》提出了6个方面共28条具体政策措施，是新时代发展养老服务的纲领性文件。各地认真贯彻落实《意见》。自5月起，上海、江西、天津等地贯彻落实《意见》要求，出台相应实施方案。广东省政府办公厅印发《关于加快推进养老服务发展的若干措施》，山东省政府办公厅印发《关于推进养老服务发展的实施意见》，福建省出台《推进养老服务发展(2019-2022年)行动方案》，江西省委办公厅、省政府办公厅联合印发《江西省养老服务体系建设发展三年行动计划(2019-2021年)》，此外《上海市深化养老服务实施方案(2019-2022年)》《天津市促进养老服务发展三年行动方案(2019-2021年)》等相继发布。

国务院部署扩大养老服务供给、促进养老服务消费

8月21日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署扩大养老服务供给促进养老服务消费。会议提出，要依托社区发展以居家为基础的多样化养老服务，调动社会力量发展适合老年人消费的旅游、养生等服务，鼓励企业研发生产优质适用的老年用品，支持发展商业养老保险，建立长期照护保障制度等。经国务院同意，民政部9月20日印发《关于进一步扩大养老服务供给促进养老服务消费的实施意见》，提出6个方面共17条措施，包括全方位优化养老服务有效供给，繁荣老年用品市场，加强养老服务消费支撑保障，培育养老服务消费新业态，提高老年人消费支付能力，以及优化养老服务营商和消费环境。

国务院批准建立养老服务部际联席会议制度

7月27日，国务院办公厅印发《关于同意建立养老服务部际联席会议制度的函》，提出国务院同意建立由民政部牵头的养老服务部际联席会议制度。8月28日，养老服务部际联席会议第一次全体会议在京召开。会议审议并原则通过了部际联席会议成员单位主要职责任务分工、《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》重点工作部门分工方案和各成员单位2019年工作清单。

四部门发文提升农村敬老院兜底保障能力

9月，民政部等部门印发《关于实施特困人员供养服务设施(敬老院)改造提升工程的意见》《关于进一步加强特困人员供养服务设施(敬老院)管理有关工作的通知》。《意见》明确，自2019年起，针对特困人员供养服务设施(敬老院)的设施条件、设备配置和安全管理，实施为期三年的改造提升工程。《通知》提出落实法人登记的解决办法，逐步提高通过职业技能水平评价的养老护理员比例，解决照护人员短缺问题;要落实供养经费，推进特困人员供养服务设施(敬老院)社会化改革，健全完善特困人员供养服务设施服务质量基本规范等。

三部门联合启动“城企联动普惠养老专项行动”

2月22日，国家发改委会同民政部、国家卫健委在北京启动“城企联动普惠养老专项行动”，旨在扩大养老服务有效供给，为普通群众和工薪阶层提供能够买得到、买得起、买得好、买得放心的养老服务。力争到2022年，形成支持社会力量发展普惠养老的有效合作新模式，参加城市每千名老年人养老床位数达到40张，护理型床位占比超过60%。

自然资源部加强养老服务设施用地保障

12月5日,自然资源部印发《自然资源部关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》，从国土空间规划、充分保障用地等方面，完善支持养老服务发展的政策体系，保障养老服务设施用地有效供给，积极促进养老服务发展。该指导意见要求，各地编制的市、县国土空间总体规划，应提出养老服务设施用地的规模、标准和布局原则，明确了年度建设用地供应计划安排、非营利性养老机构申请划拨用地、营利性养老服务设施用地供应方式等方面的政策措施，完善了养老服务设施用地服务和监管政策。

(来源：中国社会报2019.12.29)