关于政协十二届全国委员会第五次会议第1039号（农业水利类104号）提案答复的函

文件名称:关于政协十二届全国委员会第五次会议第1039号（农业水利类104号）提案答复的函

文件编号:农办案〔2017〕48号

发布时间:

实施时间:

支建华委员：

您提出的关于因地制宜推进休耕制度的提案收悉。经商财政部，现答复如下。

一、关于合理制定休耕计划

在部分地区探索实行耕地轮作休耕制度试点，是党中央、国务院着眼于我国农业发展突出矛盾和国内外粮食市场供求变化作出的重大决策部署。2016年6月，经党中央、国务院同意，农业部等10部门制定下发了《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》（农农发〔2016〕6号，以下简称《方案》）。《方案》明确要求，以保障国家粮食安全和不影响农民收入为前提，突出重点区域、加大政策扶持、强化科技支撑，加快构建耕地轮作休耕制度，促进生态环境改善和资源永续利用。

2016年，在东北冷凉区、北方农牧交错区等地推广轮作500万亩（其中，内蒙古自治区100万亩、辽宁省50万亩、吉林省100万亩、黑龙江省250万亩）；在河北省黑龙港地下水漏斗区季节性休耕100万亩，在湖南省长株潭重金属污染区连年休耕10万亩，在西南石漠化区连年休耕4万亩（其中，贵州省2万亩、云南省2万亩），在西北生态严重退化地区（甘肃省）连年休耕2万亩。2017年，耕地轮作休耕制度试点面积扩大到1200万亩。在耕地轮作休耕制度试点的带动下，河北黑龙港等区域减少农田用水3.1亿立方米，每亩减少化肥使用26公斤（折纯）、农药0.5公斤；湖南长株潭等地修复治理重金属污染耕地270多万亩。

下一步，农业部将会同有关部门，扎实开展耕地轮作休耕制度试点，集成一套技术模式，创新一套推广机制，推进耕地轮作休耕常态化，促进农业可持续发展。

二、关于因地制宜推进休耕制度

各地立足资源禀赋，以资源约束紧、生态保护压力大的地区为重点，突出问题导向，分区分类施策，创新类型多样、适宜本地实际的轮作休耕技术模式。重点在东北冷凉区、北方农牧交错区等地开展轮作试点，在地下水漏斗区、重金属污染区和生态严重退化地区开展休耕试点。

东北冷凉区、北方农牧交错区

重点推广“一主四辅”种植模式。实行玉米与大豆轮作，发挥大豆根瘤固氮养地作用，提高土壤肥力，增加优质食用大豆供给。“四辅”：实行玉米与马铃薯等薯类轮作，改变重迎茬，减轻土传病虫害，改善土壤物理和养分结构；实行籽粒玉米与青贮玉米、苜蓿、草木樨、黑麦草、饲用油菜等饲草作物轮作，以养带种、以种促养，满足草食畜牧业发展需要；实行玉米与谷子、高粱、燕麦、红小豆等耐旱耐瘠薄的杂粮杂豆轮作，减少灌溉用水，满足多元化消费需求；实行玉米与花生、向日葵、油用牡丹等油料作物轮作，增加食用植物油供给。

地下水漏斗区

主要是严重干旱缺水的河北省黑龙港地下水漏斗区，连续多年实施季节性休耕，实行“一季休耕、一季雨养”，将需抽水灌溉的冬小麦休耕，只种植雨热同季的玉米、马铃薯和耐旱耐瘠薄的杂粮杂豆，减少地下水用量。休耕期间种植绿肥，减少地表裸露，培肥地力。

重金属污染区

包括湖南省长株潭重金属超标的重度污染区，主要是在建立防护隔离带、阻控污染源的同时，采取施用石灰、翻耕、种植绿肥等农艺措施，以及生物移除、土壤重金属钝化等措施，修复治理污染耕地。连续多年实施休耕，休耕期间，优先种植生物量高、吸收积累作用强的植物，不改变耕地性质。经检验达标前，严禁种植食用农产品。

生态严重退化地区

包括西南石漠化区和西北生态严重退化地区。主要是调整种植结构，改种防风固沙、涵养水分、保护耕作层的植物，同时减少农事活动，促进生态环境改善。在西南石漠化区，选择25度以下坡耕地和瘠薄地，连续休耕3年。在西北生态严重退化地区，选择干旱缺水、土壤沙化、盐渍化严重的地块，连续休耕3年。

下一步，农业部将会同有关部门，在分区试点的基础上，推动建立耕地轮作休耕的组织方式和政策体系，因地制宜地集成推广种地养地和综合治理相结合的生产技术模式，加快构建耕地轮作休耕制度。

三、关于建立利益补偿机制和监测体系

各地在开展耕地轮作休耕制度试点时，进一步强化政策扶持，建立利益补偿机制，对承担轮作休耕任务农户的原有种植作物收益和土地管护投入给予必要补助，充分调动农民参与积极性。2016年，中央财政安排14.36亿元资金支持轮作休耕制度试点。其中，东北冷凉区、北方农牧交错区轮作试点每年每亩补助150元，河北省黑龙港地下水漏斗区季节性休耕试点每年每亩补助500元，湖南省长株潭重金属污染区全年休耕试点每年每亩补助1300元（含治理费用），贵州省和云南省两季作物区全年休耕试点每年每亩补助1000元，甘肃省一季作物区全年休耕试点每年每亩补助800元。

为科学评价轮作休耕成效，农业部组织有关单位运用遥感等技术，以耕地权属、使用、作物长势为监测对象，实时掌握轮作休耕试点区域种植变化情况，跟踪耕地质量变化趋势，确保耕地轮作休耕制度试点任务落到实处，

一是开展耕地质量变化的动态监测。

制定印发《轮作休耕试点区域耕地质量监测方案》，指导各地科学布置监测网点，明确监测任务指标，及时跟踪耕地等级和土壤肥力变化，建立动态监测机制，为科学评估试点成效提供数据支撑。

二是开展作物结构变化的动态监测。

根据不同区域、不同作物生长期，采用两年同期、中高空间分辨率光学卫星影像，分别对轮作休耕试点地块开展卫星遥感监测，获取轮作休耕地块的空间分布情况和面积，与试点省份上报的耕地轮作休耕面积进行比对，分析试点任务落实情况。截至目前，轮作休耕试点区域的126个县（区、市、旗）已布设耕地质量监测点1260个，对照监测点739个，基本覆盖轮作休耕耕地；采集土壤样品1479个，对照样品929个；完成土壤样品检测1034个，对照样品检测634个。河北地下水漏斗区重点开展耕层土壤含水量和次生盐渍化指标监测，湖南重金属污染区重点开展铅、镉、铬、汞、砷等污染物指标监测，西南石漠化区重点开展有效土层厚度和土壤质地指标监测，西北生态严重退化区重点开展土壤水溶性盐总量等指标监测。

下一步，农业部将会同有关部门，落实好《建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案》，以不影响农民收入为前提，合理测算补助标准，逐步完善轮作休耕补贴机制。同时，利用遥感技术对试点情况进行监测，建立耕地质量监测网络，为建立合理轮作休耕制度提供技术支撑。

四、关于积极发挥市场与政府的双重作用

目前，耕地轮作休耕试点主要是利用财政资金对农民进行利益补偿。在具体实施中，由中央财政将补助资金分配到省，由省里按照试点任务统筹安排，落实到县乡，兑现到农户。试点地区在平均补助水平不变的前提下，根据试点目标和实际工作需要，建立对农户实施轮作休耕效果的评价标准和体系，以评价结果为重要依据实行保基本、重实效的补助发放制度。同时，鼓励农民以市场为导向，结合轮作休耕制度试点，通过调整优化种植结构，集成推广节肥、节药、节水等技术模式，实现节本增效、提质增效。

下一步，农业部将会同有关部门，在总结试点经验的基础上，不断健全项目管理机制、加强资金绩效考评、提高资金使用效益。在发挥财政资金示范作用的同时，鼓励采取政府和社会资本合作（PPP模式）、以奖代补等方式，引导农村集体经济组织、农民和新型农业经营主体等，积极参与耕地休耕，多渠道落实耕地休耕任务。

感谢您对“三农”工作的关心，希望今后继续对农业部工作予以支持。

农业部

2017年9月1日

联系单位及电话：农业部种植业管理司010—59193349

附件：

农办案〔2017〕48号.CEB