[北京]北京市人民代表大会城市建设环境保护委员会关于《北京市大气污染防治条例(草案)》审议意见的报告

文件名称:[北京]北京市人民代表大会城市建设环境保护委员会关于《北京市大气污染防治条例(草案)》审议意见的报告

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──2013年7月24日在北京市第十四届人民代表大会常务委员会第五次会议上

市人大城市建设环境保护委员会主任委员郭普金

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

市人大城建环保委员会收到市人民政府提请市人大常委会审议的《北京市大气污染防治条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)后，先后多次召开座谈会，征求了市政府有关部门、部分企业和市民代表、有关专家学者和市人大代表以及各区县人大常委会的意见和建议，并在市人大常委会门户网站上公开征求了社会各界的意见和建议。7月8日，城建环保委员会召开第三次会议，对《条例(草案)》进行了审议，现将审议意见报告如下：

城建环保委员会认为，《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》自2001年实施以来，为本市大气污染防治提供了重要法律支持，在治理本市大气污染、改善空气质量方面发挥了重要作用。但随着本市常住人口、经济总量、能源消耗、机动车保有量和建设规模的不断扩大，大气污染物排放总量仍然超过环境容量。空气质量与国家新标准和公众期盼仍有较大差距，以细颗粒物(pM2.5)为特征污染物的复合型大气环境问题日益突出，大气污染防治形势十分严峻。在国家正在修订的《大气污染防治法》短期内难以出台的情况下，面对日趋紧迫、异常复杂的大气污染问题，本市亟需制定一部新的《北京市大气污染防治条例》。

《条例(草案)》紧紧围绕立项论证所提出的指导思想和基本思路，以改善空气质量为目标，以实施大气污染物排放总量减排为主线，将大气污染防治同产业结构调整、能源结构调整、推动经济发展方式转变有机结合，由注重末端治理向注重源头治理转变，重点规定了主要污染物总量控制制度、排污许可制度，并针对燃煤、挥发性有机物、机动车、工地扬尘等不同污染源，设定了相对应的控制措施。《条例(草案)》基本成熟，突出了首都特色，具有较强的针对性和可操作性。同时，城建环保委员会对《条例(草案)》提出如下修改意见和建议：

一、关于基本原则

本市人均地区生产总值虽已达到富裕国家水平，但大气环境质量却与经济发展水平极不相称。今后一段时期，首都经济社会仍将较快发展，经济总量、常住人口、建设规模、能源消耗也将继续增长，改善空气质量面临的压力和难度不断加大。城建环保委员会认为，首都经济和社会发展不能以牺牲环境为代价，必须兼顾两者利益，如果不能兼顾，应当明确环境保护优先的发展原则。此外，部分专家提出，应当增加“污染者担责”和“公众参与”的原则，在防治方法上，应当对污染物排放实施从源头到末端全过程控制。

建议将《条例(草案)》第三条修改为：“本市大气污染防治坚持环境优先、预防为主、防治结合、污染者担责、公众参与的原则；实施污染物总量控制和浓度控制，从源头到末端对污染物排放进行全过程控制，削减污染物排放总量，提高污染物排放标准，逐步改善大气环境质量。”

二、关于政府职责

加大政府财政投入力度，是大气污染防治工作的重要保障。本市大气污染防治设施建设和升级改造、老旧机动车淘汰、燃煤设施清洁能源改造、污染企业退出等，均需要市和区县人民政府加大财政投入，发挥财政资金的引导作用，应当在法规中增加保障财政投入的内容。

建议将《条例(草案)》第五条第一款修改为：“市和区、县人民政府对本行政区域大气环境质量负责，将大气环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划，制定大气环境质量达标规划和阶段措施，保障大气污染防治工作的财政投入，实现大气环境质量目标。”

三、关于环境影响评价

为使环境影响评价制度在大气污染防治工作中切实发挥作用，确保建设项目符合本市大气环境要求，应当依据《中华人民共和国环境影响评价法》的规定，明确环境影响评价作为其他行政许可前置条件的法律地位，增强其制度刚性。

建议将《条例(草案)》第十五条第一款修改为：“新建、改建、扩建向大气排放污染物的建设项目，应当依法进行环境影响评价审批。未通过环境影响评价的项目，发展改革、规划、建设行政主管部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。”

四、关于重污染天气应急措施

为了保护居民身体健康，应对重污染天气带来的不利影响，本市应当加强重污染天气监测预警体系建设，制定应急预案，增加土石方作业和露天施工停工等重污染天气应对措施，完善应急预警和应急管理相关内容。

建议将《条例(草案)》第二十三条第二款修改为：“市环境保护行政主管部门建立监测网络，负责统一组织大气环境质量监测，统一发布本市大气环境质量状况。市环境保护行政主管部门所属环境监测机构发布空气质量日报、预报、空气重污染预警等专业信息。市气象行政主管部门所属气象台站配合空气质量预报工作。”

建议在《条例(草案)》第二十四条增加一款作为第一款，表述为：“市人民政府应当制定和完善空气重污染应急预案并向社会公布。”将本条第二款修改为：“在大气受到严重污染，发生或者可能发生危害人体健康和安全的紧急情况时，市人民政府应当及时启动应急方案并向社会公告，采取包括责令停止排污、部分机动车停驶、土石方作业和露天施工停工、禁止燃放烟花爆竹、公众减少户外活动等应对措施。”

五、关于总量控制

要告别“冬季靠风、夏季盼雨”驱散雾霾的困局，对主要污染物排放实施总量控制，是本市实现大气污染物总量减排、优化产业结构的重要手段，应当对相关内容予以完善，增强可操作性。

(一)在调研中，部分专家学者提出，应当明确实施总量控制的主要污染物种类。建议将《条例(草案)》第十四条修改为：“本市逐步对二氧化硫、氮氧化物、烟粉尘和挥发性有机物等主要大气污染物实行排放总量控制。向大气排放污染物不得超过主要大气污染排放总量指标，并符合本市大气污染排放和控制标准。”

(二)有专家学者还提出，总量控制制度作为本市大气污染防治基本制度，其具体目标、要求和排放总量指标取得途径，应当按照公平公正的原则向社会公开，并应当明确逐年减少排放总量的要求。

建议在《条例(草案)》第二十五条后增加“并向社会公开”；将本条第二款修改为：“区、县人民政府和重点行业主管部门应当根据本市大气污染物排放总量控制要求制定年度总量控制工作计划，逐年减少排放总量，并组织落实。”在《条例(草案)》第二十八条第三款后增加“并向社会公开”。

(三)《条例(草案)》第二十七条规定了排放总量指标交易制度，是利用市场手段实现污染物排放总量控制目标的重要方式。但目前本市排放总量指标交易制度尚处在探索阶段，立法时作出原则规定即可。建议删去最后一句，将本条修改为：“本市逐步实施主要大气污染物排放总量指标交易制度。市环境保护行政主管部门会同有关部门制定排放总量指标交易实施办法。”

六、关于防治固定源产生的大气污染

(一)建立高污染燃料禁燃区制度是本市调整能源结构，减少燃煤总量的重要措施。《北京市清洁空气行动计划(2011-2015年大气污染控制措施)》规定，在全市范围内禁止新建、扩建燃烧煤炭、重油、渣油、生物质燃料的设施，禁燃区内现有燃煤设施和远郊区县供热设施，应当按照要求实施清洁能源改造。同时，按照国务院要求，本市要逐步扩大禁燃区范围，在禁燃区内禁止原煤散烧。这些行之有效的管理措施，可以通过法规予以进一步规范和固化。

建议在《条例(草案)》第三十三条后增加一条作为第三十四条，表述为：“本市禁止新建、扩建燃烧煤炭、重油、渣油、生物质的建设项目。”

将《条例(草案)》第三十四条修改为：“市人民政府划定并公布禁止燃煤的区域，并根据空气质量改善要求，逐步扩大禁燃区范围。在禁止燃煤区域内，禁止原煤散烧，现有燃烧煤炭、重油、渣油、生物质燃料的设施，应当在市人民政府规定的期限内停止使用或进行天然气、液化石油气、电等清洁能源改造。”

在《条例(草案)》第三十五条增加一款作为第四款，表述为：“远郊区县供热设施应当按照本市规定，逐步实施清洁能源改造。”

(二)《条例(草案)》第三十六条规定了本市综合考虑城市功能定位和大气环境质量状况，对高污染行业进行调整。市政府相关部门建议，调整的高污染行业范围应当与国务院有关文件相协调，增加禁止新增炼焦和有色金属冶炼项目的规定。

建议将本条第一款修改为：“本市禁止新建、扩建炼油、水泥、炼焦、钢铁、有色金属冶炼、铸造、平板玻璃、陶瓷、沥青防水卷材、人造板、粘土砖等制造加工项目以及非金属矿采选等矿产资源开发项目。”

(三)对产生挥发性有机物污染大气环境的原料和产品进行源头控制，可以降低末端监管的成本，有利于促进企业达标排放，应当充实挥发性有机物产品标准的相关内容。

建议在《条例(草案)》第三十六条后增加一条作为第三十八条：“市环境保护行政主管部门应当会同市质量技术监督部门制定本市产品挥发性有机物限值标准。

在本市生产、销售、使用含挥发性有机物的原材料和产品，其挥发性有机物含量限值应当符合本市标准。”

七、关于防治机动车排放污染

(一)调研中有市政府相关部门和专家提出，《条例(草案)》第十四条规定的机动车数量调控政策，是本市控制机动车排放增量的重要管理措施，应当单列一条并移至第五章第四十三条前，作为第四十五条，表述为：“本市根据国家大气环境质量标准和本市大气环境质量目标，对机动车实施数量调控。”

(二)调研中发现，本市目前仍有1.9万辆在用高排放黄标车，大多是1995年以前领取牌证，未达到国I排放标准的汽油车，或未达到国Ⅲ排放标准的柴油车。据测算，每辆黄标车的排放量相当于14辆达到国Ⅳ排放标准机动车的排污总和，对本市空气质量造成严重影响。按照国务院要求，本市黄标车应当在2015年前全部淘汰使用。为了落实国务院统一部署，应当在条例中明确本市将限制高排放机动车上路行驶的规定。

建议将《条例(草案)》第五十四条最后一句修改为：“制定高排放在用机动车、非道路移动机械淘汰、治理和限制使用方案，报市人民政府批准后实施。”

八、关于防治扬尘污染

(一)建设工程施工现场扬尘是本市大气污染的痼疾顽症，为解决这一问题，本市从今年上半年开始，要求施工现场应当安装视频监控系统。《北京市清洁空气行动计划(2011-2015年大气污染控制措施)》规定，将施工扬尘违法行为纳入建筑企业信用管理系统，作为招投标的重要依据。这些行之有效的管理措施应当予以固化。

建议将《条例(草案)》第五十八条第(五)项修改为：“建设工程施工现场出口处应当设置冲洗车辆设施，按照本市规定安装视频监控系统。施工车辆经除泥、冲洗后方能驶出工地，不得带泥上路行驶。车辆清洗处应当配套设置排水、泥浆沉淀设施。”

建议在《条例(草案)》第五十八条增加一款作为第二款：“本市将施工单位的施工现场扬尘违法行为纳入本市施工企业市场行为信用评价系统。”

(二)为了进一步加强对建筑垃圾运输车辆的监督管理，防止乱倒乱卸，应当要求运输车辆安装卫星定位系统，杜绝道路遗撒。

建议将《条例(草案)》第六十条修改为：“运输垃圾、渣土、砂石、土方、灰浆等散装、流体物料的，应当使用具有市政市容行政主管部门核发的准运证件的车辆，安装卫星定位系统，密闭运输。”

九、关于法律责任

(一)调研中发现，市民对露天烧烤意见较大，有关政府部门建议应当完善处罚方式，增加对为露天烧烤食品提供场地的单位和个人进行处罚。

建议将《条例(草案)》第四十二条第二款修改为：“任何单位和个人不得在政府禁止的区域内露天烧烤食品或者为露天烧烤食品提供场地。”在《条例(草案)》第八十一条后增加一句，表述为：“在禁止的区域内露天烧烤食品或者为露天烧烤食品提供场地的，由城市管理综合执法部门责令停止违法行为，处二万元以下罚款。”

(二)调研中发现，机动车检测机构弄虚作假，对排放不达标的车辆违法发放检测合格证的现象仍时有发生，应当明确对这种严重故意违法的检测机构，可以适用吊销检测资质的规定。

建议将《条例(草案)》第八十四条最后一句修改为：“弄虚作假，不按照规定进行检测，情节严重的，吊销检测许可证件。”

(三)销售不符合国家和本市标准的车用燃料是严重违法行为，获取非法利润巨大，仅对其进行罚款处罚不足以对其造成威慑。有相关政府部门和市民代表提出，应当加大对销售不符合国家和本市标准车用燃料违法行为的处罚力度，增设吊销经营资质的处罚。

建议在《条例(草案)》第八十八条后增加一句，表述为：“情节严重的，由市商务行政主管部门吊销其经营资质。”

(四)有专家、市人大代表和部分区县人大常委会提出，目前环保领域“违法成本低，守法成本高”的问题突出，应当在法律法规允许的范围内，尽可能加大对违法行为的惩处力度。城建环保委员会经研究，建议做如下修改：

一是取消加倍处罚的罚款上限，删去《条例(草案)》第九十五条中“但单次罚款最高不超过一百万元”的内容。

二是参照《中华人民共和国环境保护法(修正案草案)》的规定，借鉴重庆和深圳地方立法经验，增加“按日计罚”。在《条例(草案)》第九十五条后增加一条作为第九十九条：“违反本条例规定违法投入生产或排污的，受到罚款处罚，被责令限期改正，逾期不改正的，作出处罚决定的行政机关可以按照原处罚数额按日连续处罚。”

三是增加对行政机关工作人员失职、渎职等违法行为的法律责任。在《条例(草案)》第九十五条后增加一条作为第一百条：“各级人民政府及其有关部门，在大气污染防治工作中，有失职、渎职等违法行为的，由行政监察部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

四是依照最高人民法院、最高人民检察院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，增加对严重违法行为追究刑事责任的规定。在《条例(草案)》第九十五条后增加一条作为第一百零一条：“违反本条例规定，排放大气污染物，造成严重污染，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

十、需要进一步研究的问题

(一)关于区域联防联控。部分区县人大常委会、专家和市民代表均提出，应当根据国务院《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》进一步细化区域联防联控措施。但由于京津冀及周边地区联防联控牵头部门为国家环境保护部，《指导意见》中“统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调”的五统一原则，以及生态补偿等相关工作机制的制定部门均应为环境保护部，本市条例不宜规定更加具体的内容。《条例(草案)》第十二条关于建立重大污染事项通报制度，逐步实现重大监测信息和污染防治技术共享，开展大气污染防治区域合作的规定，能够满足目前工作需要。建议对本条内容进行更加深入研究后再做修改。

(二)关于其他移动污染源排放监管。有企业和专家提出，据初步测算，本市航空器每年消耗燃油400万吨，约占全市消耗总量的40%。航空器在起飞、降落和盘旋阶段产生大量尾气排放，对大气环境造成较大危害。有企业和市民代表提出，地铁刹车盘片消耗、机动车轮胎与地面摩擦，均产生大量粉尘，影响大气质量。目前国家对航空器排放污染、轨道交通排放污染和轮胎摩擦污染的监管尚处空白，缺乏相应标准和基础研究。此外，航空器排放监管涉及航空安全问题，地方缺乏有效监管手段。为此，建议对其他移动污染源排放监管进行更加深入的研究。

此外，城建环保委员会对《条例(草案)》还提出了一些文字修改意见。

以上意见，供常委会组成人员审议时参考。